【新政解讀】我國固廢處置面臨的新形勢、新問題以及落實新固廢法的對策建議

2020-09-01 09:07:49來源：中國環境

　　文章導讀

　　固體廢物污染防治是打贏污染防治攻堅戰的重要內容，事關人民群眾身體健康和無廢城市建設。特別是新冠肺炎疫情防控，對固體廢物污染防治提出了更高要求。

　　2020年3月，中辦、國辦印發的《關於構建現代環境治理體係的指導意見》明確提出“提高固體廢物綜合利用率”。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（簡稱新《固廢法》）將於2020年9月1日起施行，新《固廢法》明確新形勢下國家推行綠色發展方式、促進清潔生產和發展循環經濟新要求，提出“產生工業固體廢物的單位應當依法實施清潔生產審核”“國家鼓勵產品的生產者開展生態設計，促進資源回收利用”等要求。

　　在國家全面構建現代環境治理體係的背景下，建議從全產業鏈協同治理、全要素係統推進、全主體共治共享，以及環境應急管理等方面推進固體廢物污染防治，全面落實新《固廢法》。

　　一、當前中國固體廢物污染防治面臨的新形勢

　　固體廢物涉及行業多、領域廣，涵蓋工業固體廢物、農林廢棄物、生活垃圾、再生資源、建築垃圾、危險廢物等。中國是世界上固體廢物產生大國，固體廢物歷史堆存量已超過600億噸，並且以每年約100億噸數量增長。

　　特別是隨著網購電商井噴式發展，大量塑料、紙類、填充物等一次性包裝物數量陡增，為城鄉環境帶來巨大壓力，固體廢物污染已成為百姓關心、社會關切、政府關注的熱點、焦點。

　　與國外相比，中國固體廢物利用水平仍不高，很多城市“垃圾圍城”“白色污染”、固體廢物“上山下鄉”及非法轉移處置等問題仍較突出，很多地區長期採取“頭痛醫頭腳痛醫腳”的末端治理模式，亟須找準問題、抓住症結，研究提出綜合解決方案。

　　當前，在國家“兩禁一分促‘無廢’”，即禁止洋垃圾入境、禁止一次性塑料、推行垃圾分類及建設“無廢城市”的政策背景下，固體廢物污染防治面臨呈現出新的特點：

　　一是由進口固體廢物與國內回收並重向以國內綜合利用為主轉變，國家固體廢物進口管理制度改革將加快國內資源綜合利用方式轉型。

　　二是由污染末端治理向全過程現代治理體係轉變，源頭防控、清潔生產和循環利用全流程治理模式將不斷強化。

　　三是由單一產業簡單回收利用向相關產業耦合發展轉變，企業間、產業間、全社會協同發展趨勢日趨明顯；四是由傳統處置模式向新業態新模式轉變，如互聯網+回收、綠色包裝、智慧環保等。

　　二、中國固體廢物處理處置面臨的主要問題

　　（一）回收利用末端處置關注多，全產業全流程治理關注少

　　當前中國固體廢物處置無論是政策、技術還是市場化，聚焦處置環節多，基於全產業統籌考慮問題少。

　　從政策看，國家針對廢棄電子電器拆解企業進行基金補貼，但基金收支不平衡、政策效果待評估，實施範圍待拓展。

　　從實踐看，以無廢城市建設為例，各地為破解“垃圾圍城”紛紛上馬垃圾焚燒填埋廠，但再生資源回收網和垃圾分類環衛網“兩網融合”進展遲緩，城市建設僅注重市容“面子”漂亮，關乎城市“排毒養顏”的垃圾分揀、貯存用地規劃卻在不斷縮減。

　　總體上看，對源頭減量、清潔生產和循環經濟“口頭重視”多，“實際行動”少，大多仍關注末端污染治理。

　　（二）單一環境要素關注多，水土氣固廢多要素係統關注少

　　從環境要素看，固體廢物污染防治涉及大氣、水、土壤、固體廢物多要素，各要素間相互關聯、不可分割。以往通常關注單一要素多，導致固體廢物污染防治“治標不治本”。

　　以長江保護修復為例，污染問題復雜交織，水污染表現在水裏，但根子“既在岸上、也在水裏”。長江流域重化工產業密集，據長江經濟帶沿江省市有關部門統計，長江經濟帶2007年-2017年累計增加化工行業項目1.6萬個，其中有1/4分布在岸線5公裏範圍內。長江沿線共布局化工園區62個，生產和運輸的危險化學品種類多達250餘種。固體廢物、危險廢物未得到有效處置，部分地區露天堆放冶煉廢渣、生活垃圾，防滲處理不到位，尾礦庫安全風險大，嚴重威脅長江生態環境安全。

　　（三）地區間產業間單打獨鬥多，政府企業公眾協同共治少

　　政府層面，各地基本立足本地職能和利益，缺乏協同聯動，“各家自掃門前雪”，對其他地區廢棄物“敬而遠之”，拒絕跨區域轉移。

　　企業層面，多數立足單一產業開展廢棄物處置，企業面臨跨區域運輸難、技術瓶頸難突破、環保處置成本高、跨地區立項批復難等問題。

　　公眾層面，由於缺乏“通俗、易懂”分類知識，群眾參與垃圾分類“口號多，行動少”，老百姓對垃圾處理項目“鄰避”效應明顯。

　　總體看，產業間、區域間以及政府、企業、社會協同治理體係尚未建立。

　　（四）常態化污染防治關注多，應急處置與長效協同管理關注少

　　從常態化管理看，各地綜合考慮當地人口規模和醫療機構數量、醫療廢物日常產生量及處理成本等因素，建設了基本滿足本地區常態化管理的醫療廢物集中處理設施。

　　但從應急管理看，突如其來的新冠肺炎疫情暴露出中國醫療廢物應急處置能力嚴重不足，醫療廢物與危險廢物協同、固定設施與移動設備協同以及相鄰地區固體廢物區域協同處置性差等問題。

　　此外，黑龍江“3.28伊春鹿鳴”尾礦泄漏重大突發環境應急事件也為中國固體廢物應急管理提出了更為嚴峻的挑戰。

　　三、全面落實新固體廢物污染防治法的對策建議

　　（一）基於全生命周期和生產者責任延伸制度，全產業鏈協同治理固體廢物

　　一是“十四五”期間加快制定出臺再生原料和產品推廣使用制度、源頭變革性技術開發和易循環產品生態設計操作細則。

　　二是完善廢棄電器電子基金徵收補貼方案，解決資金審核撥付時間過長（通常一年半以上）、企業資金周轉難問題。

　　三是因城施策，解決制約垃圾全程分類處理的設施、場地、人員、物流、低值補貼等問題。

　　四是出臺重點行業強制性清潔生產審核政策措施，全面落實新《固廢法》提出的“污染擔責原則”，實現末端治理管理向源頭防控、清潔生產與資源化利用全過程管理轉變。

　　（二）基於水、氣、土壤、固體廢物多環境要素，全要素係統推進固體廢物污染防治

　　治理思路上，突出“以廢治廢、變廢為寶”，從“三廢”協同治理角度，全要素係統推進固體廢物污染防治，解決長期以來企業成本過高、市場化運營困難的“只循環、不經濟”困境。

　　實際操作上，相關科研單位與固體廢物產生、綜合利用、處置單位，從污染綜合診斷、工藝流程優化、多要素協同治理等開展聯合攻關，統籌解決處置過程中廢水、廢氣、餘熱、蒸汽、污泥循環利用問題，實現從規劃設計、施工建設、投產運營到智能監測、智慧管理、智慧應急的全要素智能化環境管理。

　　（三）基於重點、難點、痛點問題靶向性，建立以市場為導向的全主體多元協同共治體係

　　首先，聚焦重點行業，開展赤泥、尾礦、醫療廢物等重點品種綜合利用基礎研究和技術成果轉化，突出精準治污、科學治污、依法治污。

　　其次，強化需求導向，加強對地方的指導幫扶，切實解決地方政府和企業懼怕中央環保督察但“有想法、沒辦法”的困境。

　　最後，突出共治共享，一是強化相關產業間的資源耦合、原料互補、生態鏈接，實現“單一治理”向“綜合利用”轉變；二是加強區域協同，摒棄地域“行政管理”之分，樹立“區域共治”理念，協同解決大城市“無地可用”而周邊城市處置設施“吃不飽”的痛點；三是借鑒長江水生態保護補償試點經驗，突出可操作性、可考核性，以分級考核結果為標準，因地制宜建立以市場為導向的廢棄物跨地區轉移處置橫向補償機制；四是惠及民眾提高公眾參與度，在垃圾焚燒廠周邊建設公共設施、提供優惠電價，破解“鄰避效應”。

　　（四）基於新基建和新型城鎮化建設契機，加快醫療廢物應急處置設施建設

　　以國家加強新基礎設施和新型城鎮化建設為契機，統籌考慮常態化與應急管理需求，超前謀劃、科學設計、係統布局，以縣域為單位建立相鄰縣區（市）醫療廢物協同處置機制，統籌建設醫療廢物處置設施，實現資源共享，解決當前醫療廢物處置能力布局不均衡、設備老化等重大現實問題，加快建設移動式醫療廢物處置設施，補齊醫療廢物收集轉運和應急處理處置短板。

　　作者：矯旭東，係中國環境科學研究院清潔生產與循環經濟研究中心環境學博士，主要從事固體廢物環境污染防治、鄉村振興、縣域綠色發展等理論與政策研究，作為主要執筆人，參與起草《國務院辦公廳關於建立完整的先進的廢舊商品回收體係的意見》等國務院重大政策文件，曾全程參與研究和制定國家家電“以舊換新”政策。

（責任編輯：靜水）

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